서대문구의회

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대세연구 3권 1호에서 인용하였습니다.


Ⅳ. 裁量權行使와 責任問題
 

행정관은 그의 직위를 창설하고 다스리는 법규정에 의해서 그에게 부과된 의무를 다해야 한다. 행정관의 의무가 일반적인 성격(general nature)의 것으로 규정되지 않는 한 그에게는 재량권이 없다. 그런데 대체로 행정관은 재량권을 행사하는 것으로 인식하고 있으나 대부분 이러한 사실을 불안하게 보고 있는 것이 사실이다.1)

원래 행정재량권은 불확실성의 요구를 관료의 행동을 판정하는 기준에 주입시킨다는 이유로 못마땅하게 여겨졌다. 그 결과 바람직하지 못한 이행(feasance)에 대해서 언제, 어떻게 죄를 짓게 되었는가를 정확하게 단정하기가 어렵게 된다. 그러나 재량권도 없고 의사결정을 선택하고 행하는 능력없이는 그 행정관은 전혀 책임을 질 수 없다고 보아야 한다.

여기서 가장 오래된 행정활동의 하나인 세금징수의무와 관련해서 논의를 전개해 보자.

세무공무원의 일반적인 의무는 그의 관할에 있는 납세자들이 그들의 소득을 적절하게 보고하고 있는가를 확인하는 일이다. 그래야 정부가 법에 정한 모든 세금을 청구할 수 있게 된다. 이 때 세무공무원은 여러 가지 방법으로 재량권을 행사하게 된다. 그런데 세무공무원이 원인적으로 책임을 질 수 있게 하기 위해서는 그가 당면하고 있는 세수상황을 어떻게 보아야 할 것이며, 행정행위의 몇가지 대안 중에서 어느 하나를 선택하거나 2가지를 다 할 수 있어야 한다. 그렇지 못하면 그는 명시적 원인책임의 역량을 가졌다고 볼 수 없다.

재량권은 원인책임의 단지 일부에 지나지 않는다. 원인책임과 법률적 책임을 균형있게 하는 데는 그것만으로 충분하지 못하다. 다시 말해서 이것만으로 해당 공무원을 건전한 책임상황에 놓았다고 보기에는 부적합하다. 지식, 자원 및 목적이 또한 필요하다.2) 

즉 건전한 책임상황에 있으려면, 예컨대 만일 그가 회계사라면 그의 전문직에서 형성된 지식체계는 그의 지식의 일부를 제공해 준다. 그의 전문지식과 기술은 그의 자질(resources)의 일부를 구성하며 상관이 공급해 주는 필요한 서기직원, 타자기 및 부대기재 등은 또 한 부분을 차지한다. 그는 그의 부하직원의 행동에 대해서 어느 정도 책임을 위양한 것인지도 듣게 된다. 그는 그의 직속상관이 누구이며, 어떤 문제에 대해서 책임을 지는지 알게 된다. 또한 그는 여러 가지 사례에 대해서 어느 정도 재량권을 행사할 수 있는지도 알게 된다.

그런데 현대산업사회의 규모는 복잡성이 증대함에 따라 필연적으로 분업화에 따른 책임의 위임문제가 발생한다. 사실 따지고 보면 모든 원인적 책임은 개개인에게 있다. 이와 마찬가지로 모든 법률적 책임도 종국에 가서 개개인에게 돌아간다고 볼 수 있다. 그러나 이들 개인은 여러 집단으로 결합되어 한 사람의 행위의 결과에서 중대한 책임문제가 발생한다고 보기 어렵다. 각자는 또 다른 관계당사자들의 성과에 의존하고 있다. 행정관의 책임은 책임에 의해서 생겨났기 때문에 그것은 위양된 책임의 전형적인 예이다.

Spiro에 의하면 세무공무원은 그에게 위임된 재량권을 행사하기보다는 그의 상관, 즉 위임자에게 책임을 전가시키기를 더 좋아하는 습성이 있다고 한다.3) 그러나 공무원은 명시적 원인책임을 갖기 이전에 재량권을 행사할 역량을 지녀야 한다. 관료에 의한 책임의 위양은 그의 원인책임을 증대시키는 경향이 있다. 관료가 계층상의 지위가 높아짐에따라 그는 위양을 더 많이 이용하게 된다. 

결국 그가 계층의 정상에 올라가면 그의 원인책임은 최대로 되고, 그 결과 책무의 부담도 역시 제일 무겁게 된다. 요컨대 책무상황을 유지․향상․조성하기 위해서는 무엇보다도 입헌민주제가 채택되지 않으면 안 된다고 Spiro는 주장한다.4)

Ⅴ. 行政責任의 履行과 倫理性問題

현대민주국가에서 공무원들은 국민 전체의 봉사자로서 공익을 추구해야 하며, 또한 국민생활에 지대한 영향을 미칠 수 있는 입장에 있기 때문에 공무원의 직업윤리(professional ethics)는 사기업조직의 그것보다 한층 더 높은 것이 기대된다. 그것은 공공업무의 특성에서 나오는 당연한 귀결이다.

Frederick C. Mosher는 공공업무의 특성에 관련하여 고려되어야 할 몇 가지 사항을 다음과 같이 지적하고 있다.

1) 정부의 제결정과 행동조치는 사회적․경제적 환경은 물론 정책의 속성과 발전에 엄청난 영향력을 미친다.

2) 정부의 방대한 결정과 행동조치는 대부분 행정공무원에 의해서 정해지거나 크게 영향을 받는다.

3) 이들 공무원의 결정과 행동조치는 그들의 역량과 가치경향에 달려 있다.

4) 이러한 속성은 그들의 배경․교육훈련 및 현재 그들이 속해 있는 단체에 크게 의존하고 있다는 점이다.5)

이처럼 공공업무에 내재하는 이들 특수한 요건과 상황의 이해부족의 윤리적 와해를 가져오는 주요한 원인이 될 수 있다. 따라서 공공업무의 특성에 대한 이해를 토대로 무엇보다도 공무원의 행동규범을 직업윤리로 확립하고, 공무원이 스스로 자율적인 규제와 도덕적인 법제로써 행동규범을 유지․향상시키고 조장해 나갈 필요가 있다.

이리하여 공공업무의 특성에 비추어 공무원의 역할이 무엇이어야 하는가는 중요한 문제로 등장한다. 역할의 개념은 기대와 의무를 묶는 데 편리한 구조로 된다. 사회나 사회적 기능이 과거로부터 고스란히 물려받은 것으로 남아 있지 않고 조작되고 새로이 창조되는 것으로 됨에 따라 개인은 스스로 여러 가지 역할의 형식으로 한정된 의무를 갖게 되었다. 사람은 사회에서 시민으로서 또 집단성원으로서 다소 잘 정의된 역할을 수행하고 받아들임으로써 책임을 수행하고 책임을 지기도 한다. 다만 역할이 가장 문제되는 것은 책임의 한계에 대해서 일치점이 없기 때문에 명확하게 정의를 내리지 못하는 점이다. 이들 역할갈등의 효과는 현대정부기관에서 행정관에 의해서 행사되는 재량의 범위에 따라서 복잡해진다.

현대사회에서 역할의 갈등의 가능성은 언제나 있을 수 있다. 이 가운데 책임의 갈등은 행정관의 윤리적 딜레마(ethical dilemma)를 경험하는 전형적인 것이다. 즉 직무상의 업무와 기대 사이에 거리감을 느끼는 경우가 이에 해당된다.

T. C. Cooper는 행정책임의 갈등을 경험하는 3가지 경우를, 첫째 권한의 갈등(conflicts of authority), 둘째 역할갈등(role conflicts), 셋째 이해의 갈등(conflicts of interest)으로 설명하고 있다.6)

그는 책임을 2가지 유형, 즉 객관적 책임(objective responsibility)과 주관적 책임(subjective responsibility)으로 구분하고, 이 양자의 갈등가능성은 명백하며, 행정관으로서 윤리적 딜레마를 경험하게 되는 가장 보편적인 방식임을 지적하고 있다.7)

가끔 우리의 가치관(주관적 권한의 원천)과 법의 요건이나 조직계층(객관적 권한의 원천)은 우리들에게 양립할 수 없는 행위를 요구하게 된다. 내적 권한(internal authority)은 우리들로 하여금 다른 일을 하도록 지시한다. 따라서 갈등은 개인의 가치관과 직위의 요건간에 나타나는 것으로 보인다.

한편 역할의 개념은 책임의 갈등문제를 다루는 데 중요한 속성이 된다. 특정한 역할에 부수되어 있는 가치가 어떤 주어진 결정상황에서 양립될 수 없거나 상호 배타적인 것으로 경험하는 경우가 있다. 그러나 일반적으로 우리들은 그 가치에 의해서 지배되는 역할의 상충을 느끼게 된다. 행정역할과 업무조직외부의 한두 가지 역할간에 갈등이 생긴다. 더 구체적으로 말해서 보다 큰 행정역할의 하위역할(sub-roles)간의 갈등 혹은 행정역할의 구성요소간의 갈등이라고 부를 수 있다.8)

역할갈등에는 내부역할과 외부역할간의 갈등을 고려해 볼 수 있다. 대체로 직무상의 의무를 부여해 주는 역할과 양립될 수 없는 방향으로 우리들의 동기를 부여해 주는 가치 사이의 갈등에서 윤리적 딜레마를 경험하게 된다.

이러한 갈등에 직면하여 사람들은 어떻게 되는가. C.I.Barnard는 몇 가지 가능한 결과를 제시해 주고 있다. 첫째 도덕적 타락으로 좌절과 무능에 빠지며, 둘째 책임감이 감퇴되며, 셋째 적극적인 관여에서 벗어나며, 넷째 책임을 회피하는 요령을 터득하며, 다섯째 행동강령에 위배됨이 없이 즉각적인 욕망이나 요건을 만족시키는 대안조치를 마련하는 능력을 키운다는 것이다.9)

또 하나의 책임갈등은 개인으로서의 이익이 행정관으로서 직무상의 의무와 어긋나는 상황에서 경험하게 된다. 이것이 바로 이해의 갈등(conflicts of interest)이다. 이것은 공직을 개인이 이익을 위해서 이용하는 경우에 종종 일어난다. 이는 공적인 역할과 이기심간의 갈등을 의미한다. 

Tusman은 이해의 갈등문제를 서구의 개인주의정신(spirit of individualism)에서 뿌리를 찾고 있다. 개인이 자기의 이익을 추구한다는 것은 매우 자연스런 일로 보는 것이다. 개인의 욕망을 만족시키며 자신의 생을 증진시킨다는 것은 합법적인 행동유형으로 볼 수 있다. 개인이 이런 방식으로 행동하는 권리는 바로 개인존중(respect for the individual)이라는 용어로 대변할 수 있다.

그러나 이와는 달리 Tusman은 대개 사람들은 이러한 합법적인 이기주의적 개인보다 국민대중의 집단적 이익에 이바지하기 위해서 의무를 부과한다고 지적하고 있다.10) 개인보다 집단적 이익을 우선해야 한다는 주장은 인정되지만, 서구사회의 전통에서 볼 때는 달갑지 못하고 애매모호하며 불안스럽기는 하다. 그럼에도 불구하고 이러한 주장을 궁극적으로 지지하고 있다는 사실은 우리 공공의 신뢰가 개인의 이기심에 의해서 배반당함을 느낄 때 분개하는 것으로 증명이 된다. 따라서 행정관은 그의 의무를 성실히 수행할 것이 기대된다.

이해의 갈등문제에 있어서 개인의 이익과 공적인 직무상의 의무간에는 불가피한 긴장이 있게 마련이다. 이러한 긴장을 해소하는 방법은 아마도 인간생활의 사적 및 공적 영역에 돌리는 상대적 가치에 크게 달려 있다. 그런데 Richard Sennett는 지난 2백년간의 추세는 사적 영역을 북돋우기 위해서 공적 영역을 평가절하하는 쪽으로 진행되어 왔다고 결론을 내린 바 있다.11)

어쨌든 오늘날 공공업무를 수행함에 있어서 내면적 가치와 개인의 책임을 크게 강조하는 추세에 있다. 그것은 곧 도덕적 원칙의 실질적 적용의 요청을 공무원의 윤리적 행동으로 바꾸려는 것을 의미한다. 여기서 개개인은 그의 가치를 의식적으로 당면해야 하고 행동결과에 대한 책임을 져야 한다는 주장이 나온다. 이처럼 행동요구에서만큼 보다 높은 규준을 두고 있는 것은 없다고 말할 수 있다.12) 그러나 공무원이 스스로 높은 도덕적 수준을 유지하여 훌륭한 행동규범을 자율적으로 실천해 간다면 가장 이상적인 상태라 할 수 있겠으나, 실제로 이러한 상태를 기대하기란 어려운 일이 아닐 수 없다. 따라서 정부는 주요한 행동규범을 법적으로 규정하여 의무화하고 있는 것이 상례이다. 그러나 공무원의 행동 규범을 법제화하는 데는 문제가 있다. 왜냐하면 법제화할 수 있는 행동규범의 범위와 정도를 어떻게 할 것인가도 문제려니와 그것은 공무원의 시민적 권리와 자유를 법적으로 제한하는 결과가 되기 때문이다. 그렇지만 공무원과 정부의 관계를 특별권력관계로 파악할 때 공직에 특유한 행동규범을 법률로 정하는 것을 당연하다고 보는 견해가 우세한 것 같다.13)

다만 윤리적 규범을 설정하는 데도 한계가 있다. 현실적으로 공무원의 역할은 너무도 다양하고 각기 다르기 때문에 모든 경우에 적용될 수 있는 하나의 규범을 설정하기가 매우 어려운 일이 아닐 수 없다. Harlan Cleveland가 적절하게 지적하고 있는 바와 같이 윤리규범은 너무 일반적이어서 무용지물이거나 혹은 너무 특수해서 신통한 효력이 없다는 점이다.14) 사실 윤리강령은 주로 ‘～해서는 안 된다’ 혹은 ‘～하지 말아라’로 구성되고 행동의 부정적인 규준을 설정해 두고 있는 경우가 보통이다. 이러한 부정적인 처방에 기분을 상하게 하는 경우가 허다하다.

F. Sherwood가 윤리강령은 보편적으로 되는 경향이 있다고 지적한다. 그러나 그것은 행동의 외적 경계를 그어 주는 역할을 한다고 주장한다.15) 어쨌든 윤리강령은 널리 논의되긴 하지만 윤리적 행동의 효과적인 지주로서는 별로 신통한 것이 못된다고 볼 수 있다. 그러나 우리가 윤리분야에 있어서 고려할 것은 가치관 및 행동에 대한 개인의 책임분야이다. 

내적 통제의 관념은 겉으로 보기에는 제도에 근거한 통제보다 더 미약한 것 같지만, 궁극적으로 윤리적 딜레마에 빠졌을 때 가장 효과적인 해결책을 제공해 줄 수 있다. 따라서 Cleveland가 주장한 바와 같이 정부관료에 의한 반국민행동을 저항하는 제1차적인 것은 그들 스스로 도덕적 감각을 개발하는 일이 무엇보다도 중요하다.16) 여기서 관심을 두는 것은 공무원에 내재하고 있는 태도규준 및 가치체계이다.

S.K. Bailey는 Paul Appleby의 추도논문에서 공무에 있어서 윤리적 행동을 필요로 하는 마음가짐을 정신적 자세(mental attitude)와 도덕적 자질(moral qualities)의 배합이라고 기술하였다.17)

첫 번째의 자세는 인간과 공공정책의 도덕적 모호성을 인식하는 일이다. 이익의 복음을 널리 공포되지만, 사실상 사익에 물들이지 않고 공익의 입장에서 의사결정을 하기란 불가능하다고 볼 수 있다. 그러나 공무원은 이러한 상황에도 동요됨이 없이 중대한 의사결정을 내릴 때 도덕적 성숙(moral maturity)의 정도를 보여야 한다.

두 번째의 정신적 자세는 의사결정의 자세에서 적용하는 맥락적 요인을 간파하는 일이다. Bailey는 이것을 잘 요약하고 있다. 맥락에서 상대적 선(relative good)으로 될 수 없는 도덕상의 악은 없다. 어떤 특정한 환경에서 분명히 악의 결과를 갖지 않은 도덕적 덕성은 없다. 이런 식으로 파악하다 보면 우리 인간을 소위 그가 말하는 “윤리적 상대성의 황무지”(a wasteland of ethical relativity)로 몰고 갈 수 있다. 그러나 그것은 또한 공직에 소용돌이치는 변덕스러운 요인들을 이해할 수 있게 한다는 것이다.

세 번째의 정신적 자세는 ‘절차의 역설’(paradoxes of procedures)의 개념인식이다. 질서정연하고 합리적인 절차의 유지는 민주사회에 있어서 필수적인 것이다. 그러나 규칙과 그 한계성은 가끔 책임과 책무에 대한 필요성을 방해하는 경우가 발생한다. 이러한 윤리적 정신자세를 뒷받침해 주는 조작적 덕성(the operating virtues)으로서의 도덕적 자질은

첫째는 낙관주의의 자질이다. 공무원은 행동에 마비됨이 없이 복잡하고 광범위한 선택을 다룰 수 있어야 한다. 낙관주의는 기꺼이 위험을 부담하려 하고 불확실하거나 불가능하게 보이는 데서 대안을 찾아보려고 해야 한다. Cleveland의 표현을 빌리면 “일이 어떻게 나쁘게 될 것인가가 아니라 어떻게 일이 향상되어질 것인가”하는 전망을 갖는 일이 중요하다는 것이다.18)

둘째는 용기이다. 하찮은 일에도 원칙을 준수하고 친구․친지들로부터의 청탁을 배격할 수 있는 능력을 의미한다.

셋째는 공정성의 능력이다. 안정감, 지위, 권력에 대한 개인의 욕구 위에 서서 원칙을 적용하려는 능력 등이 여기에 포함된다. 이 자질은 공공봉사에 있어서 익명으로 자신을 나타내려고 하지 않는 의사를 말한다.

요컨대 윤리문제에 있어서 공통된 점은 공무원은 책임과 책무라는 공통의 요구와 공익과 같은 중요한 문제에 대한 리더십, 운영의 과단성에서 나올 수 있는 반대의 요구를 결합시킬 필요성이 바로 그것이다. 공무원들에게 바람직한 행동지침을 무엇을 하여서는 안 된다고 못박아 놓았다고 해서 그들이 현명하게 행동할 것이라고 기대할 수는 없다. 재량권이 부여된 관료는 재량의 질을 어떻게 하면 향상시킬 수 있는가에 관심을 가져야 한다.

윤리란 Wayne A.R. Leys의 표현을 빌리면 “현명한 선택을 행하는 기술”(어떤 사람은 과학이라 칭함)이라는 관점에서 행정적 선택의 지혜를 증대시키는 문제와 관계가 된다.19) 이리하여 행정적 결정을 향상시키는 일종의 논리는 이미 올바른 것으로 선언된 일을 행하도록 권고하기보다는 올바른 행동의 규준을 찾는 일과 관계가 된다고 볼 수 있다.